四月的*個工作日，上海奉賢呂橋村7組村民張賽杰找到了分管社會建設工作的村干部范滿意：“老兄，咋回事？我們家上個季度的福利怎么沒有了。”

　　范滿意掏出了一張考核表：根據本村“美麗約定”（即村規(guī)民約），張賽杰家將房屋出租給兩戶的行為，違反了第三條“村民房屋出租應實施一證一戶制”，按照第十條，“違反本約定第二、三、四條，該戶家庭不享受村內各項福利待遇。”

　　張賽杰沒話說，因為這份約定是今年一月由全村村民共同商討訂立的，想要拿回福利，*的辦法就是遵循規(guī)則，清退一房租戶。

　　事實上，像這樣的村規(guī)民約，在農村社會中長期存在著——根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。可不少村干部卻反映，至少在過去十余年間，村規(guī)民約就是村委會“鎖在辦公室抽屜”、村民“從不會翻看一眼”，卻又不得不擺在那里的“規(guī)定動作”，它對于現實的農村社會事務，既不具有指導性，又很難產生約束力。

　　然而，當上海的城鄉(xiāng)發(fā)展進入精細化的新階段時，除了用法律手段保障社會治理，還迫切需要代表公民理性的自治公約引導和規(guī)范全民參與。基層開始思考，原先那一本本塵封的村規(guī)民約還能不能發(fā)揮作用？上海奉賢的170個行政村，近年就做了這樣的嘗試——

　　用“村民的話”管“村民的事”

　　奉賢正式推進各村制訂“美麗約定”村規(guī)民約是去年夏天的事。其時，正值上海市村民委員會換屆選舉，各村新班子上任后要重新修訂村規(guī)民約。“我們想借此機會產生一批老百姓真正參與制定的、能夠切實發(fā)揮治理作用的約定。”奉賢區(qū)地區(qū)工作辦公室主任汪瑜蓉說。

　　然而，什么樣的村規(guī)民約才是有用的？誰也不知道。華東理工大學社會與公共管理學院教授、中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任熊萬勝告訴記者，由于村規(guī)民約在現當代幾乎未曾發(fā)揮過實質性作用，以至于學界也沒有對它進行過系統的研究，它的意義和價值仍需要基層來探索。

　　可當170份“美麗約定”的初稿出爐后，眉目漸漸清晰：“我們發(fā)現過去的村規(guī)民約存在這樣幾個問題：內容太多，立場偏頗，百姓探討不充分。”汪瑜蓉表示。在五四村，初稿是由黨員、老干部、村民骨干集體議定的，一共18條，加上細則，足足十頁紙。但站在村民角度，這仍然太多，他們抱怨：村委會怎么管得那么細？其后，奉賢區(qū)地區(qū)工作辦公室向各村提出要求：美麗約定務必控制在十條左右，正反面印在A4紙上，不能超過一頁。

　　沒成想，刪減工作竟難倒了不少村干部。“以前的村規(guī)民約之所以寫得多、定得細，主要就是為了便于村委會開展工作，它是一個站在管理者角度的產物。”新強村書記曹懿說。而現在要求精簡，實際上是要基層轉變立場，站在使用者的角度，留下那些真正可操作、村民認同的內容。

　　這就需要老百姓充分參與探討。新強村的*稿“美麗約定”下發(fā)到每個村民小組后，家家戶戶都提了想法。核心的爭議集中在現已被刪除的第三條“翻建房屋需向村委會上繳3萬元押金”。“老百姓雖然不同意，但也理解我們這樣做的目的是為了防止個別人私自增加房屋面積。他們大多表示，刪除了這條，也能保證合法合規(guī)翻建。現在看來，我們做到了，他們答應的也做到了。”曹懿說。新強村“美麗約定”反復易稿，全村村民大會開了*又*，*終的這一版，家家戶戶都主動簽了字。

　　而在反復與民溝通的過程中，呂橋村書記王紀英也有了深切體會：“只有老百姓認可，村規(guī)民約才有執(zhí)行力。”過去，該村每年因福利分發(fā)規(guī)則不明確導致問題矛盾不斷。這次，許多村民主動提出：村規(guī)民約應明確規(guī)定，全村60歲以上老人中，僅農戶可享受節(jié)日福利，參與鎮(zhèn)保的居民不享受。通過村民間的理性協商并*終形成約定后，多年未決的“福利爭議”輕松解決。

　　還有一些變化，則藏在“美麗約定”的字里行間。170份定稿中，都把“應該”“必須”“不得”等字眼刪除，而是用“希望”“鼓勵”“自覺維護”等說法替代，官方話語讓位于更體現平等意識、契約精神的民間話語。

　　如今，各村正式定立的“美麗約定”均不超過一頁紙，*多的15條，*少的只有8條。留下來的都是結合各村特點的、當下鄉(xiāng)村治理中迫切需要解決的問題。這樣精簡的表達方式還產生了一個附加效果：村規(guī)民約不再是需要藏在抽屜里的一大本，而是成了方便張貼在門口的一張紙。記者發(fā)現，現在奉賢170個村家家戶戶的門上都貼了“美麗約定”公示牌，便于查閱、使用，村規(guī)民約真正成為老百姓日常行為規(guī)范的公開準則。

　　發(fā)揮“票子”和“面子”的作用

　　“書記，公示牌又被人踢了。”這是奉賢區(qū)五四村書記宋莉莉本月接到的第二起“投訴”。

　　這些公示牌如今就樹在奉賢全區(qū)2300多個村民小組里*顯眼的位置，上面張貼著小組內每戶人家在過去一季度里的履約情況。在五四村，根據“美麗約定”第十條，凡違反約定中的一條，且在三個月內整改無效的，就要納入村黑名單。體現在公示牌上，就是一張哭臉的標記。

　　村民來來往往，誰家得了“哭臉”人人皆知，于是，誰踢了那張公示牌，大家也都有數。“沒事，就讓他們踢吧，說明面子上掛不住了。”宋莉莉如此回復。事實上，自從履約情況公示以后，別說是背后發(fā)泄，公開“找麻煩”的也有不少。“有些‘哭臉’家庭直接沖到辦公室質問，我們就把巡邏檢查中拍到的照片、記錄拿出來，很顯然，他們違反了美麗約定中的某一條，比如房前屋后堆物、垃圾不分類等，且長期不整改。對方也啞口無言，畢竟誰家沒有遵守約定，左鄰右舍心里都有一本賬，想要把面子掙回來，只能靠遵守規(guī)則。”宋莉莉說。

　　而今，距五四村“美麗約定”正式出爐不過3個月，卻已經觸動不少老百姓主動整改自家問題，甚至連一樁長期困擾村干部的麻煩也開始出現化解跡象：原先，五四村有一個非正規(guī)小墓園，按照殯葬管理相關規(guī)定應逐步清退。但囿于長期習慣，即便民政部門對主動安葬至鎮(zhèn)級公益墓地的村民家庭給予相應獎勵，依然無法引導村民合規(guī)安葬。可鄉(xiāng)村是“熟人社會”，有些事錢解決不了，鄰里間的臉面卻不能不顧。自打這一內容寫進村規(guī)民約，且有村民家庭因執(zhí)意使用小墓園而得了“哭臉”，個別老百姓開始放棄堅持，甚至主動遷墳到鎮(zhèn)級公益墓地。

　　當然，大多數時候發(fā)揮直接牽引作用的，還是物質獎勵。在呂橋村的“美麗約定”中，參與垃圾回收被寫進了第五條，積極參與的前50名村民可以拿到100元的獎勵金，“這大大激發(fā)了村民的熱情。”負責該村“兩網融合”垃圾分類工作的第三方公司負責人胡喜超告訴記者，自去年11月呂橋村開始實施“美麗約定”后，該村主動參與垃圾分類和回收的村民達400余戶，共產生15噸可回收物。而開篇提及的張賽杰一家，也在違反“一證一戶”約定并損失了一季度的村民福利后，主動表示，“5月底前一定清退一家租戶。”

　　在新強村，一條叫做“房屋租賃、變更等應在一周內到村房屋租賃中心備案登記”的規(guī)則被寫進了“美麗約定”。原因是租客流動性大，過去村干部主動上門為租客備案耗費了大量精力。如今寫進村規(guī)民約，不遵守的家庭有可能失去鎮(zhèn)村福利待遇資格，老百姓急忙趕來備案。過去三個月里，全村涉及房屋租賃的368戶村民已實現90%的備案登記率，相較以往幾年，提高了近30%。

　　“實際上，每個村制定的‘美麗約定’都在發(fā)揮‘票子’加‘面子’的作用。”汪瑜蓉告訴記者，各村將獎勵和罰則同步寫入約定，并通過即時的監(jiān)督和信息公開，讓老百姓人人有數，增加了村規(guī)民約這部“草根憲法”的約束力。

　　找到自治、法治、德治的平衡點

　　綜觀現有的“美麗約定”，記者發(fā)現，除了“票子”和“面子”，還有一個東西在發(fā)揮著作用：“鞭子”。特別是各項違約罰則中，出現了這樣一些表述：“不予出具各類需村黨支部、村委會蓋章的證明”“租戶每人需繳納100元/年衛(wèi)生管理費，否則不予備案登記”等等。不少村書記表示，這樣的規(guī)則“白紙黑字”寫在村規(guī)民約上還是*次，它在處理實際事務中，切實起到了制約村民違規(guī)行為的作用。

　　不過，這些隱形的自治“鞭子”究竟能否在矛盾沖突發(fā)生時產生效力，得到有效的法律支撐？這需要制度設計來保障。

　　去年，奉賢區(qū)人大通過《關于推進實施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動的決定》，提出各街鎮(zhèn)、各有關部門要督促基層自治組織按照規(guī)定的工作步驟和方法，制定、修訂和完善“美麗約定”，確保其合法性；同時，區(qū)信訪辦、區(qū)司法局等部門在信訪矛盾化解、糾紛調解的過程中，要準確把握自治與法治的關系，依法充分保障“美麗約定”在調處紛爭中的作用；此外，區(qū)人民法院、區(qū)人民檢察院也要加大對公序良俗的司法保護力度，依法確認“美麗約定”中違約罰則的效力，積極為“美麗約定”提供有效法律支撐。

　　奉賢區(qū)人民法院副院長韓峰告訴記者，當前，奉賢的170份“美麗約定”是村民會議基于《村民委員會組織法》制定的，因此，在審理相關案件中，法院會依法確認合法合規(guī)的村規(guī)民約的證明效力，將其作為查明事實、適用法律的重要參考，化解矛盾、定紛止爭的重要依據。

　　黨的十九大報告中提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。而奉賢推進實施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”的行動中，恰恰也在尋找“三治”平衡點。日前，奉賢區(qū)政府進一步出臺《關于實施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動的指導意見》，其中就特別強調德治的重要意義，提出在推進“美麗約定”行動時，同步展開“美麗約定”誠信村、誠信戶評選活動。全區(qū)每年誠信村評選數量不超過30個，每村獎勵30萬元，進一步強化農村對于村規(guī)民約的認同感，讓“誠信受益、失信受制”觀念深入人心，逐步營造“人人有權利、人人有義務”的治理氛圍。

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